我国首部规范农村集体经济组织运行的专门法律——《中华人民共和国农村集体经济组织法》于今年5月1日起正式施行，立法明确了农村集体经济组织的特别法人地位，规定了成员资格、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配等内容。
作为独立的市场主体，农村集体经济组织可以参与市场经济，但如经营失败也可能危机集体财产。如何防止内部成员侵害集体组织权益？如何解决“空壳村”与 “挂空账”等集体经济发展问题？
7月20日，由北京市物权法学研究会、北京市农村法治研究会、北京美丽乡村联合会主办，北京市盛廷律师事务所、北京中仁思泰会计师事务所有限公司、中国农业大学中国土地政策与法律研究中心、《中国不动产法研究》编辑部协办的的“第五届产权保护大会”召开，多位学者、实务界人士以 “农村集体产权保护与集体经济组织发展”为主题对新形势下集体经济组织的法治化发展路径作出探讨。
有学者表示，《农村集体经济组织法》将实践中多发的、农村集体经济组织内部成员侵害组织权益的行为列举，让农村集体经济运行更为规范。此外，为进一步防止农村集体经济被“蝇贪蚁腐”，法律还明确了相关部门的行政监管责任。总体来看，《农村集体经济组织法》是部规范运行、权利保障的法，同时也是一部风险防控的法。
农村集体经济组织超103万个
近年来，中央一号文件连续强调要全面推进深化农村改革，其中“农村集体产权制度改革”是改革部署的核心之一。
2016年，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》出台，要求农村集体资产分类，赋予农村集体经济组织法人地位，扩大集体资产来源等。这场涉及数亿农民切身利益的农村集体产权制度改革正式启幕，农村集体经济组织在全国范围内也普遍设立。
据全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心最新统计，截至2025年4月30日，全国农村集体经济组织统一社会信用代码赋码数量达到103万。另据农业农村部 2023 年统计的数据，全国农村集体经营组织经营总收入达到 2889 亿元，整体呈现平稳上升的状态。
“集体经济发展整体态势向好，其发展途径呈现出多样化特征。”农业农村部管理干部学院农村法治研究中心副研究员秦静云认为，从收益来源来看，农村集体经济发展途径主要有有五大类型。一是租赁经济，即将土地、房屋等固定资产进行出租获取收益；二是服务经济，常见的有物业服务、第一产业的社会化服务以及居间服务等；三是产业经济，如特色种养、农产品加工等。四是资源开发，主要是结合当地资源禀赋进行开发，典型的有乡村旅游业、风力发电、光伏发电等。
此外，有的农村集体经济组织还通过资产参股获取收益。这种发展途径在经济发达地区比较常见。
立法防范农村集体经济组织市场风险
构建集体经济组织产权制度是新型农村集体经济发展的基础。南都记者关注到，《农村集体经济组织法》法第2条和第5条通过赋予农村集体经济组织“特别法人”地位，明确其作为集体资产经营管理主体的法律定位。
中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴昭军认为，集体经济组织属于特别法人，是独立的市场主体，可以加入市场经济的“惊涛骇浪”中，但如经营失败也可能危及集体财产。
为避免这一问题，《农村集体经济组织法》规定了两条保障机制，其一是在第6条规定“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”。其二明确“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任”。
吴昭军认为，通过上述方式，能够实现农村集体经济组织参与市场活动的目的，还能够有效隔离集体经济组织面临的市场风险。
近年来，乡村振兴领域腐败治理持续推进，各地严查处并通报曝光了一批违纪违法典型案例，不乏蚕食农村集体经济利益现象。在乡村领域腐败中，村干部是高发人群，涉案金额不大，但具有频次高、时间长的特点。
对此，《农村集体经济组织法》第35条第2款将农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员不得实施的行为进行罗列，如侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏集体财产；违反法律法规或者国家有关规定为地方政府举借债务；将集体财产低价折股、转让、租赁等。
吴昭军认为，法律将实践中多发的、农村集体经济组织内部管理人员侵害组织权益的行为列举，让农村集体经济运行更为规范。
此外，为进一步防止农村集体经济被“蝇贪蚁腐”，法律还明确了相关部门的行政监管责任。规定乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门责令限期改正违法行为，情节严重的，依法给予处分或者行政处罚，造成集体财产损失的要依法承担赔偿责任，构成犯罪的应依法追究刑事责任。
“总体来看，《农村集体经济组织法》是部规范运行的法，是部权利保障的法，同时也是一部风险防控的法。”吴昭军表示。
北京市物权法学研究会理事、北京市盛廷律师事务所律师潘金忠也对此表示，《农村集体经济组织法》第57条、《村民委员会组织法》第36条赋予集体成员的撤销权利，应当正确理解该条规定的保护对象、审查对象、审查强度以及撤销的客体。此外，对于《农村集体经济组织法》第60条确定的农村集体成员代位诉讼，应当明确集体权益受侵害的情形和审查内容。
为使农民及时了解集体财产情况，确保权益不受侵害，《农村集体经济组织法》第45条明确，农村集体经济组织应当定期将财务情况向农村集体经济组织成员公布。集体财产使用管理情况、涉及农村集体经济组织及其成员利益的重大事项应当及时公布。农村集体经济组织理事会应当保证所公布事项的真实性。
中国社科院法学研究所民法室主任谢鸿飞认为，上述规定虽然明确了农村集体财产的公开制度，但对公布的内容、公布的频次都缺乏细化标准，因此应进一步明确，强化农村集体经济组织法定的信息披露义务。
建议：探索解决户籍等吸引外部人才措施
当前，新型农村集体经济发展面临一些问题，如东中西部发展不平衡，“空壳村”与 “挂空账”等现象。
秦静云提到，结合实际调研情况来看，当前总收入低于5万元的农村集体经济组织占比偏高，一些地方农村集体经济组织虽已成立，但无实际经营活动，账面长期无变动。此外，多数地区依赖政府外部“输血”，但集体经济组织自身“造血”能力不足，尤其缺乏管理和运营人才。
针对上述问题，秦静云表示，农村集体经济发展需依托区位优势、资源禀赋、人才储备等客观条件，而多数村庄短期内难以完全具备这些条件。因此，问题解决需要联动推进，制定政策时应避免急于求成。
吸引人才方面，《农村集体经济组织法》规定，非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享有本法第十三条第七项、第九项、第十项规定的权利。
秦静云认为，这一规定为农村集体经济组织吸引外部人才提供了制度支持。她建议，接下来可通过多种方式进一步创造良好的吸引人才环境，如鼓励乡贤、外出经商或务工人员、高校毕业生返乡参与经营；探索职称评定、户籍解决等激励措施。
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